Bằng việc thúc đẩy Trung Quốc về vấn đề COC, phản đối ADIZ của Trung Quốc trên Biển Đông và ủng hộ những quyết định của Toà trọng ta, ASEAN chắc chắn sẽ chọc tức Trung Quốc. Nhưng nếu tổ chức này không làm vậy, sự tín nhiệm của nó sẽ giảm dần. Sau 20 năm lãng phí cơ hội, tổ chức này nên nắm lấy cơ hội này.

Kể từ khoảng năm 2008, một sự thiếu kết nối đáng lo ngại dễ dàng nhìn thấy được ở Biển Đông. Một mặt, những tuyên bố cạnh tranh nhau về quyền sở hữu các đảo san hô tranh chấp và hải phận gần kề của chúng đã dẫn đến sự bất hòa ngày càng tăng giữa Trung Quốc và một vài nước ở Đông Nam Á, đặc biệt là Việt Nam và Philippines, và đẩy vấn đề này lên hàng đầu trong chương trình nghị sự an ninh của Đông Nam Á. Chỉ riêng trong 2 năm qua, những hành động quyết đoán của Trung Quốc – một số người gọi đó là những hành động hăm dọa hay thậm chí là hung hăng – ở Biển Đông đã đưa những căng thẳng đến đỉnh điểm kể từ khi tranh chấp này lần đầu tiên xuất hiện như một vấn đề an ninh khu vực lớn vào cuối những năm 1980.

Vào năm 2014, quyết định của Bắc Kinh hạ đặt giàn khoan trị giá 1 tỷ USD, Hải Dương-981, vào vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý được tuyên bố của Việt Nam đã gây ra một cuộc khủng hoảng nghiêm trọng trong các mối quan hệ song phương, một cuộc khủng hoảng đã dẫn đến hàng trăm cuộc đụng độ nhỏ nguy hiểm giữa các lực lượng bảo vệ bờ biển của Trung Quốc và của Việt Nam, và những phản đối chống Trung Quốc ở Việt Nam. Trong năm 2015, hình ảnh vệ tinh chi tiết đã khiến các nước khu vực giật mình chú ý và nhận ra rằng việc xây dựng đảo nhân tạo ồ ạt mà Trung Quốc đã tiến hành ở quần đảo Trường Sa kể từ cuối năm 2013 cuối cùng có thể cho phép nước này khẳng định sự thống trị ở chính trung tâm Đông Nam Á trên biển. Tuy nhiên, Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) gồm 10 nước thành viên, thường được xem là trọng tài, hay ít nhất là một nhà hòa giải, đối với an ninh khu vực đã thất bại trong việc can dự thực chất với Trung Quốc về vấn đề này và làm cho nước này tán thành một loạt biện pháp cụ thể mà sẽ đẩy lùi những căng thẳng giữa các nước.

Những căng thẳng ở Biển Đông là nghiêm trọng nhưng không đưa các nước tranh chấp đến bên bờ vực chiến tranh (mặc dù nguy cơ một trong số ngày càng nhiều “các sự cố trên biển” có thể thổi bùng lên thành một cuộc đối đầu đẫm máu hẳn làm cho các nhà lãnh đạo khu vực phải suy nghĩ). Sự xích mích ngày càng tăng trong số nhiều bên tham gia cũng không cản trở khối lượng giao thông trên biển khổng lồ đi qua Biển Đông và là thứ bôi trơn cho nền kinh tế toàn cầu. Tuy nhiên, thất bại của ASEAN và Trung Quốc trong việc ngăn chặn và thay đổi tình hình đang xấu đi ở Biển Đông đã tạo ra một loạt vấn đề nghiêm trọng. Thứ nhất và trước hết, nó thổi bùng lên sự thù địch giữa Trung Quốc và các nước tuyên bố chủ quyền ở Đông Nam Á (như một nguyên tắc chung, các nước không tranh cãi với nhau bất chấp những tuyên bố chồng chéo lên nhau) cũng như sự bất đồng giữa Trung Quốc và các nước lớn khác, đặc biệt là Mỹ và Nhật Bản, những nước cảm thấy sự quyết đoán của Trung Quốc làm xói mòn những lợi ích quốc gia của họ, bao gồm quyền tự do hàng hải. Quả thật, có thể không phải là một sự thổi phồng khi tuyên bố rằng Biển Đông đã nhanh chóng trở thành tiêu điểm trong cuộc cạnh tranh địa chiến lược giữa Washington và Bắc Kinh.

Thứ hai và có liên quan, những căng thẳng đang nổi lên trong số các bên tham gia chính, và việc thiếu sự tiến bộ hướng tới một giải pháp, tạo ra sự lo lắng, e sợ, và không chắc chắn về nơi khu vực này được hướng tới, và đến lượt mình, việc này tạo ra những sự tăng cường quân sự và tình trạng bế tắc về an ninh.

Thứ ba, tranh chấp đang tồi tệ hơn này làm xói mòn mong muốn của ASEAN duy trì vị trí trung tâm của ASEAN trong cấu trúc an ninh khu vực mà khối này đã đóng vai trò lãnh đạo trong việc tạo ra kể từ kết thúc Chiến tranh Lạnh.

Tại sao quá trình “quản lý xung đột” kéo dài 2 thập kỷ giữa ASEAN và Trung Quốc ở Biển Đông lại thu được những thành quả khiêm tốn như vậy? Câu trả lời là do sự kết hợp giữa động lực bên trong của ASEAN và sự tin chắc ngày càng tăng ở Trung Quốc rằng những tuyên bố lãnh thổ và quyền tài phán của nước này nổi trội hơn so với của các nước láng giềng và rằng quyền đương nhiên của nước này là bảo vệ và thúc đẩy chúng.

Tuyên bố sai lầm và Bộ quy tắc không chắc chắn

Tuyên bố ASEAN-Trung Quốc năm 2002 về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) là phương tiện để ngăn chặn một cách chính xác tình hình mà chúng ta nhận thấy mình hiện đang ở trong đó. Được ký kết với sự hân hoan, và tại thời điểm đó được hoan nghênh như là một bước đột phá lớn trong cuộc tranh chấp lâu dài này, DOC cho các bên thấy sự hứa hẹn thúc đẩy “tình hàng xóm láng giềng tốt đẹp và sự tin tưởng lẫn nhau” để tạo ra “một môi trường hòa bình, thân thiện và hòa hợp ở Biển Đông”. Tuy nhiên, thỏa thuận này về cơ bản là sai lầm. Do những sự phản đối từ Trung Quốc (và Malaysia), DOC không mang tính ràng buộc và do đó, không bao gồm các cơ chế thực thi hay giải quyết tranh chấp, và không có những sự trừng phạt chống lại những nước bị cho là vi phạm những điều khoản của nó. Nó cũng không bao gồm một trong sáu bên tuyên bố chủ quyền là Đài Loan. Ngôn ngữ của các điều khoản của nó quá mơ hồ, đặc biệt là Điều 5 mà kêu gọi các bên ký kết “tự kiềm chế trong việc tiến hành những hoạt động mà sẽ làm phức tạp thêm hoặc leo thang các tranh chấp và tác động đến hòa bình và sự ổn định”. Những căng thẳng ở Biển Đông đã giảm đáng kể vào đầu những năm 2000, nhưng DOC về cơ bản là sản phẩm của xu thế hợp tác đang thịnh hành được tạo ra bởi “chính sách gây cảm tình” mang tính khu vực của Trung Quốc hơn là một chất xúc tác cho nó. Khi những căng thẳng bắt đầu leo thang vào cuối những năm 2000, nó đã chứng tỏ đặc biệt không phù hợp để làm dịu bớt chúng.

Kể từ đó, khi cuộc cạnh tranh giữa các bên tuyên bố chủ quyền thúc đẩy những tuyên bố của họ gay gắt thêm – thông qua luật pháp quốc gia và những đơn đệ trình lên các cơ quan quốc tế như Liên hợp quốc, và những nỗ lực thực thi sự kiểm soát hành chính lên hay xung quanh các đảo san hô bị chiếm đóng – DOC bị xem nhẹ và bị vi phạm đến mức mà Tổng Thư ký ASEAN đương nhiệm Lê Lương Minh đã than vãn: “Chúng ta đang chứng kiến một khoảng cách đang mở rộng giữa những cam kết chính trị và những hành động thực tế, tình hình thực tế trên biển”. Tất cả các bên tuyên bố chủ quyền – với khả năng loại trừ Brunei nước chỉ đóng một vai trò rất thấp trong tranh chấp này – đã buộc tội lẫn nhau vi phạm thỏa thuận này, đặc biệt là điều khoản tự kiềm chế. Nhưng vì DOC không xác định sự tự kiềm chế thực sự đòi hỏi điều gì, gần như bất cứ hành động nào của một trong số các bên tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông có thể được hiểu là sự vi phạm điều 5, dù là nó liên quan đến một hành động bạo lực trên biển hay một nước cờ khai cuộc chính trị. Do đó, Trung Quốc đã tức giận cho rằng quyết định của Philippines vào tháng 1/2013 tìm kiếm một cuộc phân xử pháp lý về những tuyên bố về quyền tài phán (chứ không phải về chủ quyền) cạnh tranh nhau của hai nước tại Tòa án quốc tế về Luật biển (ITLOS) vi phạm DOC bởi vì theo điều 4, các bên cam đoan giải quyết tranh chấp một cách hòa bình “thông qua những cuộc đàm phán và thương thảo thân thiện của các nhà nước có chủ quyền liên quan trực tiếp” – theo quan điểm của Trung Quốc, hành động của Philippines là một hành động không thân thiện và ITLOS không phải là một bên tham gia trực tiếp vào tranh chấp này. Tuy nhiên, Philippines vẫn cho rằng các cuộc thảo luận song phương trong 2 thập kỷ qua không đi đến đâu, và rằng DOC mang lại một giải pháp cho các tranh chấp “phù hợp với những nguyên tắc được công nhận chung của luật pháp quốc tế, bao gồm Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS) năm 1982.

Một số sự vi phạm DOC có thể được cho là trắng trợn hơn những sự vi phạm khác. Nhiều hành động gần đây của Trung Quốc là theo kiểu này, bao gồm: việc cắt cáp tàu thăm dò địa chấn do Việt Nam thuê vào năm 2011 và 2012; những nỗ lực của các tàu của Trung Quốc ngăn chặn việc tiếp tế cho tàu của Philippines trên bãi Cỏ Mây (Second Thomas Shoal) trong năm 2014; việc triển khai giàn khoan Hải Dương 981 trong năm 2014 (và việc hạ đặt giàn khoan này một lần nữa vào tháng 7/2015, dù cách xa bờ biển Việt Nam hơn); và kể từ năm 2013, việc biến 7 cấu trúc địa hình chìm hay bán chìm ở Trường Sa thành quần đảo nhân tạo lớn có khả năng đặt các cơ sở quân sự đáng kể như radar, các cảng và các đường băng. Không một hành động nào trong số này thúc đẩy một môi trường “hòa bình, thân thiện và hòa hợp” ở Biển Đông, chúng thậm chí cũng không chứng tỏ một chút kiềm chế nào. DOC cũng kêu gọi các bên tuyên bố không chiếm đóng các cấu trúc địa hình không có người ở. Trong gần 1 thập kỷ lệnh cấm này được tuân thủ cho tới năm 2012 khi Trung Quốc chiếm bãi Scarborough sau cuộc đối đầu kéo dài 2 tháng với Philippines. Khó có thể ngạc nhiên là khi đó trong bầu không khí thù địch và không tin tưởng đang gia tăng này về tuyên bố và phản tuyên bố, hành động và phản ứng, các bên tham gia đã không thể nhất trí về một loạt biện pháp mang tính hợp tác được xác định trong DOC ở 5 lĩnh vực: bảo vệ môi trường biển (những hành động cải tạo đảo của Trung Quốc đã phá hủy hàng trăm mẫu đá ngầm hình thành từ san hô là đặc biệt đi quá xa), nghiên cứu khoa học hải dương, sự an toàn hàng hải, tìm kiếm và giải cứu, và những phản ứng lại những mối đe dọa xuyên quốc gia như cướp biển. Nhóm làm việc chung ASEAN-Trung Quốc tiếp tục thảo luận những biện pháp như vậy, nhưng vẫn còn nghi ngờ về việc liệu những sáng kiến mang tính hợp tác trong bất cứ lĩnh vực nào trong số 5 lĩnh vực này có thể làm giảm nhẹ đáng kể những căng thẳng do cuộc cạnh tranh giành các nguồn tài nguyên, chủ nghĩa dân tộc ngạo mạn và thủ đoạn vận động địa chính trị gây ra hay không. Có lẽ là không.

Thừa nhận rằng những điều khoản của DOC là quá hời hợt để kiềm chế sự xích mích đang gia tăng giữa Trung Quốc và các nước tuyên bố chủ quyền ở Đông Nam Á, vào năm 2011, các nhà lãnh đạo ASEAN đã bắt đầu thúc đẩy một thỏa thuận kế tiếp mà đã được vạch ra trong DOC, và sẽ bao gồm những nghĩa vụ ràng buộc nhằm ngăn chặn những sự cố xảy ra. Nhưng Trung Quốc đã chống lại, lập luận rằng thời gian “vẫn chưa chín muồi” cho Bộ quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC), đặc biệt khi DOC vẫn chưa được thực hiện đầy đủ và bởi vì theo quan điểm của nước này, Manila và Hà Nội tiếp tục vi phạm DOC thông qua các hành động đơn phương. Sau rất nhiều thuyết phục từ ASEAN, 2 năm sau Trung Quốc đã miễn cưỡng đồng ý bắt đầu cuộc thảo luận sơ bộ về một bộ quy tắc, dù nước này lưu ý các nước thành viên rằng nước này không vội vã và rằng họ không nên có những sự mong đợi viển vông về một thỏa thuận nhanh chóng. Những thảo luận sơ bộ này đã bắt đầu vào năm 2014 ở cấp nhóm làm việc chung và tiếp tục tới năm 2015. Người ta không cảm thấy được một sự tiến bộ nào. ASEAN với tư cách là một tổ chức đã nhiều lần kêu gọi “một sự ký kết sớm” bộ quy tắc này, và vào tháng 1/2015, ngoại trưởng của các nước thành viên đã thúc giục các quan chức cấp cao của họ “làm việc hăng hái” để đạt được mục tiêu đó. Lời kêu gọi đó được lặp lại bởi cá nhân các nhà lãnh đạo ASEAN, bao gồm Thủ tướng Việt Nam Nguyễn Tấn Dũng, Tổng thống Indonesia Joko Widodo, và gần đây nhất bởi Thủ tướng Singapore Lý Hiển Long trong bài diễn văn chủ đạo của ông tại Đối thoại Shangri-La 2015 trong đó ông nhấn mạnh rằng COC là cần thiết để “phá vỡ vòng luẩn quẩn của những căng thẳng này”. Các bên tham gia có lợi ích khác ở Biển Đông, như Mỹ, Nhật Bản, Úc và Liên minh châu Âu cũng đã thúc giục phải có một giải pháp nhanh chóng cho các cuộc đàm phán.

Như Tổng thống Philippines Benigno Aquino đã nói vào cuối năm 2014, không cần phải “phí thời gian về những thứ đã có” khi đề cập đến tiến trình COC bởi vì “chúng ta có thể có được các thành phần trong bộ quy tắc được đề xuất từ các chuẩn mực hiện có và những công ước quốc tế thúc đẩy ứng xử tốt đẹp”. Ông đã đúng. Có nhiều công ước điển chế “luật đi đường” trên biển, và có thể được sử dụng làm nền tảng cho COC, bao gồm Quy tắc quốc tế phòng ngừa đâm va trên biển (COLREGS) 1972, Thỏa thuận về các vụ việc trên biển giữa Mỹ và Liên Xô (INCSEA) 1972 (các INCSEA sau đó giữa Liên Xô/Nga và một vài nước châu Âu và châu Á) và Bộ quy tắc ứng xử cho những chạm trán ngoài ý muốn trên biển (CUES) vào tháng 4/2014 đã được ký kết bởi các nước thành viên trong Hội nghị chuyên đề hải quân Thái Bình Dương, bao gồm Trung Quốc và 7 nước thành viên ASEAN (Brunei, Cambodia, Indonesia, Malaysia, Singapore, Thái Lan và Việt Nam). Tuy nhiên, như Tổng thư ký Minh than vãn, ASEAN đã nhận thấy rất khó khăn trong việc làm cho Trung Quốc tham gia “các cuộc thảo luận thực chất” về COC. Một phần lý do là ASEAN và Trung Quốc có những mong đợi rất khác nhau về việc khi nào bộ quy tắc nên được ký kết, như Ngoại trưởng Singapore K.Shanmugam đã lưu ý: “Vấn đề thực sự là người ta cần cả hai phía đồng ý rằng Bộ quy tắc ứng xử là đáng để thực hiện và nên được thực hiện ở một nhịp độ nhất định… Không có một thỏa thuận rõ ràng về nhịp độ những cuộc đàm phán này nên diễn ra”. Vậy thì điều gì giải thích cho sự miễn cưỡng của Trung Quốc đẩy nhanh các cuộc đàm phán và đồng ý về một bộ quy tắc thực chất? Có lẽ một câu hỏi thích hợp hơn là tại sao Trung Quốc lại ký một bộ quy tắc ứng xử đáng tin cây, ràng buộc về mặt pháp lý và có hiệu quả mà trói chân trói tay nước này ở Biển Đông khi nước này sở hữu ngày càng nhiều tài sản hải quân và lực lượng bảo vệ bờ biển để theo đuổi sự kiểm soát trên thực tế bên trong “đường 9 đoạn”, và khi Mỹ dường như lúng túng về việc làm thế nào để phản ứng, và tất cả những gì ASEAN đang làm là đưa ra những tuyên bố về sự lo ngại.

COC dường như đã trở thành một tín điều ở Đông Nam Á – đặc biệt là đối với các quan chức trong ban thư ký ASEAN ở Jakarta – một phương thuốc thần sẽ làm giảm tranh chấp này xuống mức độ khó chịu tối thiểu trong các mối quan hệ ASEAN-Trung Quốc. Những hy vọng như vậy là không có cơ sở. Như nhiều nhà quan sát đã lưu ý, chiến lược COC của Trung Quốc là câu giờ bằng cách kéo dài các cuộc đàm phán càng lâu càng tốt trong khi mở rộng và củng cố sự hiện diện của nước này bên trong “đường 9 đoạn”. Có thể một hay hai năm kể từ giờ, ASEAN và Trung Quốc cuối cùng sẽ đưa ra một bộ quy tắc ứng xử cho Biển Đông. Nhưng vẫn phải xem liệu thỏa thuận đó bao gồm những điều khoản chi tiết ngăn cản các kiểu hành động tạo ra căng thẳng mà chúng ta đã và đang chứng kiến trong vài năm qua, hay nó phần lớn tạo nên những lời nói nhàm chán sáo rỗng.

Thăng trầm của sự đoàn kết ASEAN

ASEAN có sự đồng thuận căn bản, có mẫu số chung thấp nhất về Biển Đông kể từ năm 1992, khi khối này đưa ra tuyên bố đầu tiên của mình về tranh chấp này, Tuyên bố của ASEAN. Đơn giản là các nước thành viên ASEAN (6 nước tại thời điểm đó”) đã đồng ý rằng những vụ việc gây căng thẳng trong khu vực “tác động tiêu cực đến hòa bình và sự ổn định khu vực”, và rằng cho tới khi những tranh chấp lãnh thổ phức tạp được giải quyết – một cách hòa bình, không sử dụng vũ lực và thông qua các cuộc đàm phán giữa chính các nước tuyên bố chủ quyền hay trong một tòa án quốc tế – các bên tham gia có liên quan trực tiếp nên hợp tác để đảm bảo an toàn hàng hải, bảo vệ môi trường và giải quyết những mối đe dọa xuyên quốc gia, cũng như làm việc để hướng tới một bộ quy tắc ứng xử. Sự đồng thuận đó chủ yếu vẫn không thay đổi kể từ năm 1992.

Khi thành viên của ASEAN tăng từ 6 lên 10 thành viên từ năm 1995 đến năm 1999, sự đồng thuận về Biển Đông năm 1992 đã một vài lần chịu sức ép, nhưng tại cuộc họp thường niên của ngoại trưởng các nước thuộc khối này ở Phnom Penh vào tháng 7/2012, nó đã tan vỡ một cách ngoạn mục. Trong các cuộc thảo luận của họ, sự đối đầu ở bãi cạn Scarborough và các vụ cắt dây cáp ở ngoài khơi bờ biển Việt Nam đã được đưa ra. Thông lệ bình thường là để cho tuyên bố cuối cùng phản ánh những sự thảo luận này, nhưng chủ tịch khi đó, Campuchia, đã từ chối bởi vì nước này lập luận rằng đây là các vấn đề song phương không ảnh hưởng đến ASEAN với tư cách là một nhóm; Việt Nam và Philippines đã phản đối. Lập trường của Campuchia mâu thuẫn với sự đồng thuận trong 3 thập kỷ của khối này, do cả hai loạt sự cố rõ ràng là tác động tiêu cực đến hòa bình và sự ổn định khu vực. Tuy nhiên, bất chấp những nỗ lực dữ dội tìm kiếm kiểu ngôn từ mà mọi người có thể tán thành, Campuchia không chịu nhượng bộ, và lần đầu tiên trong lịch sử khối này, các bộ trưởng đã không đưa ra được tuyên bố cuối cùng. Liệu Ngoại trưởng Campuchia Hor Namhong tự mình hành động hay theo lệnh của Trung Quốc vì sự biết ơn về, và trong tương lai là vì sự mong đợi vào, sự hào phóng về kinh tế, vẫn là vấn đề phỏng đoán. Nhưng dù cho lý do là gì, hội nghị cấp cao Phnom Penh không phải là thời điểm dễ chịu nhất của ASEAN.

Khi các nước lớn tranh giành ảnh hưởng ở Đông Nam Á và sử dụng đòn bẩy kinh tế và những đòn bẩy sức mạnh khác để tác động đến việc ra quyết định chính sách đối ngoại của các nước thành viên ASEAN, liệu việc phá vỡ sự đoàn kết này có phải là “điềm báo trước những việc sẽ xảy đến” như Barry Desker đã cảnh báo hay không? Do cuộc cạnh tranh nước lớn ở Đông Nam Á có thể diễn ra trong vài thập kỷ tới, lời cảnh báo của Desker vẫn còn là một khả năng rõ ràng. Tuy nhiên, kể từ năm 2012, hành vi của Trung Quốc ở Biển Đông không dẫn đến việc làm gia tăng những sự chia rẽ trong ASEAN, mà đã thực sự khuyến khích sự đoàn kết lớn hơn. Sự đoàn kết đó đã được chứng tỏ trong hai sự kiện. Vào tháng 5/2014, chỉ 1 tuần sau khi Trung Quốc hạ đặt giàn khoan Hải Dương 981 vào trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam, các Ngoại trưởng ASEAN đã họp mặt ở Naypyidaw. Tại cuộc họp đó, Hà Nội đã yêu cầu rằng trước hành động khiêu thích chưa từng thấy này, ASEAN cần đưa ra một tuyên bố độc lập bày tỏ sự tức giận của nước này và các nước thành viên khác. Trước sự ngạc nhiên của nhiều nhà quan sát, các đối tác ASEAN của Việt Nam, bao gồm Campuchia, đã đồng ý. Trong một tuyên bố sau đó, các ngoại trưởng đã bày tỏ “quan ngại sâu sắc” trước những tiến triển đang diễn ra và lặp lại lời kêu gọi tất cả các bên “làm việc nhanh chóng” hướng tới việc sớm ký kết một COC. Từ ngữ không quá mạnh mẽ, và tuyên bố này không làm được gì để tháo ngòi cuộc khủng hoảng, nhưng ít nhất 9 nước thành viên đã đứng sát cánh cùng Việt Nam.

Biểu hiện thứ hai của sự đoàn kết đã xuất hiện vào tháng 4/2015. Philippines, được báo động bởi phạm vi và nhịp độ những dự án cải tạo đảo của Trung Quốc, 3 trong số đó nằm trong vùng đặc quyền kinh tế của nước này, đã kêu gọi các nước thành viên ASEAN có một đường lối cứng rắn hơn với Trung Quốc. Tại hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 26 vào tháng 4, nó đã làm vậy, ít nhất là theo những tiêu chuẩn của ASEAN. Trong tuyên bố của chủ tịch, các nước thành viên bày tỏ “những quan ngại sâu sắc” trước những vụ cải tạo đảo mà theo quan điểm của họ, “làm xói mòn lòng tin và sự tin tưởng và có thể phá hoại hòa bình và sự ổn định ở Biển Đông”. Đây là tuyên bố mạnh mẽ nhất của ASEAN cho đến nay về tranh chấp này. Trong khi sự đoàn kết ASEAN có thể vượt qua những căng thẳng áp đặt lên khối này do vụ giàn khoan và những vụ cải tạo đảo, chúng cũng bộc lộ những hạn chế của sự đoàn kết đó, vì đã không tuyên bố chỉ trích đích danh Trung Quốc cũng không kêu gọi dỡ bỏ giàn khoan Hải Dương 981 hay khiến Trung Quốc ngừng hoạt động xây dựng đảo nhân tạo. Vấn đề về sự đồng thuận hành động này dĩ nhiên không phải là vấn đề duy nhất của ASEAN, và nhiều tổ chức quốc tế khác cũng đang đối mặt với nó, ở nhiều cấp độ khác nhau. Chẳng hạn, EU và NATO đối mặt với vấn đề tương tự về sự đồng thuận về làm thế nào để phản ứng lại việc Nga sáp nhập Crimea vào năm 2014 và chính sách phục thù ở châu Âu; những nước gần biên giới của Nga, đặc biệt là các nhà nước Baltic và Ba Lan, lo lắng hơn và tìm kiếm các biện pháp kiên quyết hơn để đối phó với cái được hiểu là mối đe dọa từ Moskva so với các nước xa xôi về khoảng cách địa lý và đối mặt với các cuộc khủng hoảng trực tiếp hơn, như Hy Lạp. Và với ASEAN cũng vậy. Các nước thành viên nhận thấy mình đang đối đầu trực tiếp với Trung Quốc, như Việt Nam và Philippines, muốn thấy ASEAN cứng rắn với Bắc Kinh, trong khi các nước không có lợi ích trực tiếp trong cuộc tranh chấp không muốn làm rung chuyển con thuyền mà họ đang ngồi chung với đối tác thương mại lớn nhất của họ ít lo lắng hơn. Phân biệt những nhận thức, lợi ích và phần thưởng và mong muốn của một số nước thành viên tỏ ra trung lập có nghĩa là ASEAN không thể xây dựng dựa trên sự đồng thuận có mẫu số chung thấp nhất và đồng ý về một loạt biện pháp thúc đẩy quản lý xung đột và quá trình giải quyết xung đột. Đặc biệt Philippines hầu như không nhận thấy một sự ủng hộ nào trong số các đối tác ASEAN dành cho nhiều sáng kiến của nước này trong nhiều năm, bao gồm đề nghị vào năm 2011 “tách riêng” các đảo tranh chấp, phi quân sự hóa chúng và thiết lập một cơ chế phát triển chung, và quyết định của nước này năm 2013 thách thức nền tảng pháp lý của những tuyên bố của Trung Quốc tại ITLOS. Những vấn đề chính trị nghiêm trọng trong nước mà các nhà lãnh đạo Myanmar, Thái Lan và Malaysia hiện nay đang đối mặt cũng làm xao lãng sự chú ý khỏi Biển Đông.

Indonesia và Singapore: những nước không tuyên bố chủ quyền nhưng là những bên tham gia then chốt

Những bài viết khác trong Diễn đàn đặc biệt nghiên cứu những khái niệm và chính sách của hai bên tham gia trong tranh chấp Biển Đông, Philippines và Malaysia, và một bài viết trong Diễn đàn mở tập trung vào bên tham gia thứ ba là Việt Nam. Hai nước không tuyên bố chủ quyền, Indonesia và Singapore, đóng vai trò đặc biệt trong việc quản lý an ninh khu vực và không nên bị bỏ qua. Là các quốc đảo (cho dù có sự khác biệt lớn về diện tích), cả hai nước có những lợi ích kinh tế và chiến lược sống còn ở khu vực này, là các bên tham gia then chốt trong các cuộc đàm phán đã dẫn tới UNCLOS năm 1982, và do đó, quan tâm đến việc chứng kiến các nguyên lý trọng tâm của nó được duy trì, và rất lo ngại bởi những tiến triển tiêu cực ở Biển Đông trong vài năm qua.

Indonesia luôn được xếp loại như một nước không tuyên bố chủ quyền nhưng không thực sự là vậy. Trên thực tế, lập trường của nước này phần lớn tương đồng với Brunei, nước thường được xếp là một nước tuyên bố chủ quyền. Mặc dù hai cấu trúc địa hình thuộc quần đảo Trường Sa là Rặng Louisa và Bãi Rifleman nằm trong EEZ được Brunei tuyên bố chủ quyền, chúng là các bãi cạn nửa chìm nửa nổi hay các cấu trúc địa hình bán chìm và do đó, không phải là đối tượng để tuyên bố chủ quyền. Trong bất cứ trường hợp nào, Brunei chưa bao giờ chính thức đưa ra tuyên bố chủ quyền với cả hai. Tuy nhiên, đường chữ U của Trung Quốc xâm lấn vào 40 dặm của bờ biển Brunei và có thể bao gồm tới 12.600 hải lý vuông của vùng EEZ của nước này. Tương tự, đường 9 đoạn này chồng lấn lên EEZ được tạo ra bởi quần đảo Natuna của Indonesia, mà lãnh hải gần kề của nó có trữ lượng lớn khí tự nhiên. Trong khi Trung Quốc không tuyên bố chủ quyền đối với quần đảo Natuna, đôi khi nước này cho rằng hai nước có đường biên giới trên biển chưa được giải quyết. Tuy nhiên, Indonesia đã dứt khoát phủ nhận quan niệm cho rằng nước này là một nước tuyên bố chủ quyền. Bắt đầu vào đầu những năm 1990, các học giả và các quan chức Indonesia đã chất vấn những người đồng nhiệm Trung Quốc về ý nghĩa của “đường 9 đoạn” và làm thế nào họ có thể cho rằng nó phù hợp với UNCLOS. Tuy nhiên, phải cho đến gần 2 thập kỷ sau Jakarta mới thể hiện lập trường của mình bằng văn bản. Vào tháng 5/2009, phản ứng trước những đệ trình của Việt Nam và Malaysia lên một cơ quan chuyên trách của Liên hợp quốc có nhiệm vụ kiểm tra những tuyên bố về thềm lục địa mở rộng, lần đầu tiên Trung Quốc chính thức gửi một bản sao bản đồ “đường 9 đoạn” đính kèm một công hàm phản đối những đệ trình của Việt Nam và Malaysia. Như một trong những lực lượng thúc đẩy phía sau UNCLOS, Jakarta cảm thấy buộc phải phản ứng lại, và vào tháng 7/2010, nước này đã gửi một lá thư cho tổng thư ký Liên hợp quốc khẳng định rằng bản đồ này không có cơ sở trong luật pháp quốc tế và vi phạm UNCLOS. Lập trường này được Chính phủ Indonesia nhắc lại vào đầu năm 2014, khi vấn đề Biển Đông bất ngờ xuất hiện trong cuộc bầu cử tổng thống. Sau khi bác bỏ “đường 9 đoạn”, Jakarta đã hành xử như một bên trung lập trong tranh chấp này. Liệu Trung Quốc có coi như vậy không là một câu hỏi để ngỏ. Tuy nhiên, một loạt vụ việc kể từ năm 2010 trong đó các tàu Trung Quốc ngăn chặn các tàu tuần tra của Indonesia bắt giữ các ngư dân Trung Quốc hoạt động trái phép trong EEZ Natuna cho thấy Bắc Kinh không nhìn nhận Jakarta là một bên trung lập.

Dưới thời Tổng thống Susilo Bambang Yudhoyono, Indonesia là nước kiên trì ủng hộ quá trình DOC/COC, và quả thật chính Ngoại trưởng của ông, Marty Natalegawa, là công cụ để duy trì sự đoàn kết ASEAN sau thất bại Phnom Penh vào năm 2012. Tuy nhiên, cũng dưới thời Tổng thống Judhoyono, các lực lượng vũ trang đã bắt đầu tăng cường sự hiện diện ở Natuna như một dấu hiệu không còn nghi ngờ gì nữa cho thấy mối lo ngại đang gia tăng trước hành xử của Trung Quốc ở Biển Đông. Người kế nhiệm Judhoyono, Joko Widodo, người thường được gọi dưới cái tên Jokowi, đi theo một đường hướng tương tự: Jokowi đã nhấn mạnh lập trường trung lập của Indonesia, lập trường của chính phủ là đường chữ U không phù hợp với luật pháp quốc tế, và bởi vì không phải là một bên tuyên bố chủ quyền, Indonesia có thể đóng vai trò của một “nhà trung gian chân thật”. Jokowi cũng kêu gọi ASEAN và Trung Quốc hoàn thành một COC càng sớm càng tốt, và tiếp tục tăng cường lực lượng quân sự trên Natuna.

Vì một vài lí do, vẫn chưa rõ liệu Chính phủ Indonesia có mang lại vai trò lãnh đạo trên Biển Đông hay không – điều dường như quan trọng do địa vị của Indonesia là nước đứng đầu trong những nước ngang hàng trong ASEAN. Thứ nhất, như Amitav Acharya và những người khác nhận xét, Jokowi dường như hạ thấp tầm quan trọng của ASEAN trong việc thực hiện chính sách đối ngoại của nước này. Thứ hai Jowiki thiếu sự quan tâm và kinh nghiệm trong các vấn đề đối ngoại. Và thứ ba, sự tập trung của Jokowi nhằm vào việc bảo vệ chủ quyền trên biển của đất nước này, bao gồm việc kiểm soát hoạt động đánh cá trái phép trong EEZ của nước này, như đã thấy qua việc phá hủy các tàu nước ngoài bị cho là đang thực hiện những hành động như vậy. Vì vậy, ngay cả Jokowi tranh thủ sự đầu tư của Trung Quốc để giúp cải thiện cơ sở hạ tầng trên biển của nước này, các quan chức của ông đang làm nổ các tàu đánh cá của Trung Quốc. Nếu chính sách này tiếp tục, mối quan hệ của Indonesia với Trung Quốc chắc chắn phải chịu thiệt hại và làm nổi bật hơn sự tách rời giữa tuyên bố của Jakarta rằng nước này là một bên trung lập bởi vì nước này phản đối “đường 9 đoạn”, và quyết định của Bắc Kinh gìn giữ cái gọi là các “quyền lịch sử” bên trong đường này, bao gồm các lãnh hải ngoài khơi quần đảo Natuna. Singapore không có các tuyên bố lãnh thổ hay đường biên giới biển xung đột với Trung Quốc. Tuy nhiên, kể từ khi giành được độc lập 50 năm trước, quốc gia-thành phố này đã tự biến mình thành một trung tâm thương mại trên biển toàn cầu và do đó, từ lâu đã lo ngại trước bất cứ sự khuấy động nào ở các vùng nước thuộc Biển Đông, mà có thể làm ngắt quãng dòng vận tải biển là huyết mạch của nước này. Giống Indonesia, Singapore đã nhấn mạnh sự trung lập của mình trong tranh chấp này, nhưng không như nước láng giềng phía Nam, nước này không chính thức chống lại “đường 9 đoạn”. Tuy nhiên, nước này đã kêu gọi Trung Quốc làm rõ những tuyên bố chủ quyền của nước mình, và một số trong những chuyên gia về luật pháp của nước này, có mối quan hệ gần gũi với chính phủ, đã đặt câu hỏi về cơ sở pháp lý của những tuyên bố chủ quyền trên biển của Trung Quốc. Các nhà lãnh đạo Singapore đã kêu gọi nhanh chóng thực thi DOC, và nhanh chóng ký kết COC. Là một nước thực dụng có tư duy chiến lược và dài hạn, Singapore có thể không quá tin tưởng vào tiến trình DOC/COC và gần như chắc chắn nhấn mạnh hơn vào tầm quan trọng của việc duy trì cán cân quyền lực ổn định ở châu Á được ủng hộ bằng sự hiện diện mạnh mẽ về quân sự của Mỹ, mà Singapore đã nhiệt tình tạo thuận lợi tại các cảng và căn cứ hải quân của nước này.

Những thử thách sắp tới

Khó có thể không tán thành với Ngoại trưởng Philippines Albert del Rosario khi ông lập luận rằng thất bại của ASEAN trong việc hành động ở Biển Đông làm xói mòn tính trung tâm, sự đoàn kết và sự tín nhiệm của khối này: “Đây chẳng phải là lúc ASEAN nói với nước láng giềng phương Bắc rằng những gì đang diễn ra là sai và rằng việc cải tạo đảo ồ ạt cần phải ngừng lại ngay lập tức sao?” Không may thay, do động lực bên trong của khối này, dường như không có khả năng ASEAN sẽ chấp thuận giọng điệu chỉ trích trực tiếp những hành động của Trung Quốc bất cứ lúc nào trước mắt. Nhưng trong năm tới hoặc hơn, một vài vấn đề quan trọng sẽ có thể thử thách sự tín nhiệm của ASEAN ở Biển Đông, và do đó tham vọng của khối này duy trì vị trí trung tâm trong cấu trúc an ninh khu vực.

1. Bộ quy tắc ứng xử: Những sự kiện xảy ra trên biển ngày càng khiến các cuộc đàm phán về COC có vẻ không thích đáng, đặc biệt khi chúng càng kéo dài hơn. ASEAN cần có một nỗ lực phối hợp để thuyết phục Trung Quốc rằng việc hoàn thành một bộ quy tắc ứng xử chi tiết ngăn cấm hành vi nguy hiểm, làm ổn định hiện trạng, và giảm bớt những căng thẳng là vì lợi ích của mọi người. Nếu ưu tiên của Trung Quốc là tạo ra một bộ quy tắc mang tính tượng trưng thiếu cứng rắn, các nước thành viên ASEAN cần từ chối ký kết nó.

2. Quyền tự do hàng hải và hàng không ở Biển Đông: Việc xây dựng các đường băng trên Đá Chữ thập (Fiery Cross) và Đá Subi, và khả năng của chúng tiếp nhận các máy bay chiến đấu và máy bay do thám, làm tăng thêm triển vọng Bắc Kinh có thể tuyên bố Vùng nhận dạng phòng không (ADIZ) phía trên quần đảo Trường Sa. Khi Trung Quốc thiết lập một cách gây tranh cãi một ADIZ trên những không phận thuộc biển Hoa Đông vào tháng 11/2013, một tháng sau ASEAN – thông qua một tuyên bố chung với Nhật Bản kỷ niệm 40 năm thiết lập quan hệ ngoại giao – đã đưa ra một lời khiển trách nhẹ nhàng đối với Trung Quốc bằng việc nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thúc đẩy hợp tác để đảm bảo “quyền tự do hàng không”. ASEAN cần phải tiến thêm một bước và chặn trước một ADIZ ở Biển Đông bằng việc nói với Bắc Kinh rằng khối này coi hành động như vậy là làm bất ổn và xâm phạm quyền tự do đi lại ở Đông Nam Á. Nếu Trung Quốc cứ tiếp tục, ASEAN cần phải phản đối bằng khả năng mạnh nhất có thể. Tương tự, nếu Trung Quốc tuyên bố lãnh hải 12 hải lý xung quanh 4 trong số các cấu trúc địa hình bán chìm hay chìm mà nước này đã cải tạo, ASEAN nên phủ nhận nó là sự vi phạm quyền tự do hàng hải.

3. Vụ kiện của Philippines: Mặc dù Trung Quốc từ chối tham gia chính thức (mặc dù nước này đang tham gia một cách không chính thức bằng việc đưa ra một tuyên bố lập trường vào tháng 12/2014, và Tòa án trọng tài thường trực (PCA) đang hành xử với nước này như một bên tham gia đang không tham gia) vụ kiện mà Philippines đưa ra vào năm 2013, PCA hiện nay đang xem xét và người ta mong đợi sẽ có một phán quyết vào khoảng giữa đến cuối năm 2016 (mặc dù rõ ràng có thể là tòa án sẽ mất nhiều thời gian xem xét hơn để đi đến một quyết định). ASEAN không ủng hộ Philippines trong nỗ lực pháp lý của nước này, nhưng nếu PCA phán quyết rằng “đường 9 đoạn” không phù hợp với UNCLOS, khối này phải ủng hộ quyết định này, do DOC kêu gọi các bên giải quyết các tranh chấp quyền hạn pháp lý của họ ở Biển Đông phù hợp với UNCLOS. ASEAN cần chứng tỏ khối này ủng hộ luật pháp quốc tế, chứ không phải đường phân xử được vạch ra trên biển.

Bằng việc thúc đẩy Trung Quốc về vấn đề COC, phản đối ADIZ của Trung Quốc trên Biển Đông và ủng hộ những quyết định của PCA, ASEAN chắc chắn sẽ chọc tức Trung Quốc. Nhưng nếu tổ chức này không làm vậy, sự tín nhiệm của nó sẽ giảm dần. Sau 20 năm lãng phí cơ hội, ASEAN có cơ hội để bù đắp thiếu sót của mình về Biển Đông. Vì lợi ích của mình và lợi ích của sự ổn định khu vực, tổ chức này nên nắm lấy cơ hội này.

Ian Storey, Viện Nghiên cứu Đông Nam Á, Singapore. Bài viết được đăng trên The Asan Institute for Policy Studies.

Trí Lê (Theo Nghiên cứu biển đông)

 

• EU khởi động dự án chống hàng giả từ Đông Nam Á
• Trung Quốc đòi Mỹ “dừng khoe cơ bắp” ở biển Đông
• Biển Đông 2015: Thái độ chống Trung Quốc gia tăng trong ASEAN
• 5 nền quốc phòng mạnh nhất Đông Nam Á theo đánh giá của phương Tây
• Khi nước lớn cạnh tranh quyền lực ở Biển Đông
• Biển Đông: Nước cờ TQ và nỗi lo ASEAN mất phương hướng